TUNTUTAN AKUNTABILITAS DI TENGAH KULTUR KORUPSI

Tulisan ini dimuat dalam Rubrik Publik dan Kebijakan, Koran Jakarta, 9 Juni 2008

Oleh Iqrak Sulhin

Sepertinya reformasi birokrasi belum berhasil dilakukan di Indonesia ini. Setidaknya dibuktikan oleh belum mau tertibnya sejumlah lembaga pemerintah dalam pengelolaan keuangan. Sebagaimana diberitakan koran ini tanggal 4 Juni lalu, Ketua Badan Pemeriksa Keuangan, Anwar Nasution, menyatakan pemerintah cenderung lamban dalam memperbaiki administrasi keuangannya sesuai dengan rekomendasi yang telah diberikan oleh BPK terhadap Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2004-2006. Sejumlah penyimpangan yang dicatat BPK adalah tidak dilaporkannya hibah yang diperoleh sejumlah Departemen, adanya belanja negara yang tidak wajar, inventarisasi aset yang tidak tertib, serta pada tingkat daerah terjadinya pemborosan dan penggunaan anggaran yang tidak sesuai dengan tujuan.

Ada beberapa hal yang dapat didiskusikan dalam hal ini. Pertama, terkait dengan peran audit internal pemerintah sendiri, dalam hal ini BPK, serta substansi dari audit. Kedua, kecenderungan makro kultural di Indonesia terkait dengan gejala korupsi.

Terlepas dari masih berkembangnya anggapan bahwa mekanisme pengawasan internal pemerintah belum maksimal, keseriusan BPK (termasuk Komisi Pemberantasan Korupsi dalam penindakan) pada dasarnya sudah terlihat. Perseteruan antara BPK dengan Mahkamah Agung (MA) terkait dengan uang perkara dapat menjadi indikasi keseriusan BPK ini. Selain itu, posisi BPK sebagai institusi yang memang berwenang, sangat strategis dalam memaksa terjadinya perubahan dalam pengelolaan keuangan negara. Meskipun untuk menunjang efektivitasnya, perlu didorong oleh pengawasan-pengawasan eksternal dari unsur masyarakat sipil.

Dari aspek substansi, temuan-temuan BPK ini patut diduga masih besarnya “penciptaan peluang” bagi korupsi di Indonesia. Pelaporan hibah agar masuk ke dalam APBN secara otomatis akan meningkatkan akuntabilitas penggunaan dana, selain juga akan menjadi salah satu sumber pendapatan bagi negara. Kenyataan bahwa sudah adanya aturan tentang tata cara pengadaan pinjaman dan penerimaan hibah, serta pengelolaan hibah dari pemerintah belum mampu memaksa terciptanya akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan oleh pemerintah. Sehingga perlu difikirkan sebuah mekanisme yang lebih efektif, tidak cukup hanya dengan frame peraturan pemerintah.

Dalam pandangan kriminologi, penyimpangan-penyimpangan yang potensial terjadi dalam pengelolaan keuangan negara, memang masih dalam kategori individual governmental white collar crime. Dalam hal ini, “penerima manfaat” (baca: koruptor) hanyalah individu-individu aparatur birokrasi pemerintah. Tentang persebarannya secara vertikal, sangat tergantung besaran anggaran. Semakin besar dana yang potensial untuk diselewengkan, semakin luas persebaran “penerima manfaat” secara vertikal, mulai dari yang level tinggi hingga bawah.

Jika diangkat pada level makro kultural, masih sulitnya perubahan dilakukan dalam pengelolaan anggaran pemerintah sangat terkait dengan masih terpeliharanya “budaya” korupsi di kalangan birokrasi. Sebenarnya gejala yang “membudaya” ini sudah menjadi rahasia umum. Sebut saja dalam pengelolaan uang dalam proyek-proyek pemerintah. Beberapa kasus memperlihatkan pelaksanaan tender yang tidak transparan dan sudah jelasnya siapa yang menjadi pemenang. Setelah menangpun dalam tender dengan nilai yang tidak sesuai dengan yang semestinya dianggarkan, sejumlah individu di institusi pemerintah pemberi proyek akan meminta kick back. Pemberian kick back ini sudah menjadi aturan tidak tertulis yang mesti diberikan. Meskipun sekarang ini muncul modus-modus baru agar kick back ini tidak jelas terlihat. Seperti pelibatan “penerima manfaat” dalam kegiatan proyek, melalui pencantuman nama, meskipun dalam kenyataannya mereka ini tidak bekerja sama sekali.

Oleh karenanya, di tengah kondisi seperti ini beberapa hal patut dilakukan. Pertama, auditor internal pemerintah, seperti BPK, harus selalu konsisten dalam pengawasan pengelolaan keuangan pemerintah. Namun harus didukung oleh keterlibatan pengawasan eksternal dari unsur masyarakat sipil. Kedua, perlu difikirkan legal framework yang dinilai efektif untuk memaksa birokrasi pemerintah akuntabel dalam pengelolaan keuangan. Tidak efektifnya peraturan pemerintah dan edaran dari Departemen Keuangan membuktikan kebutuhan akan hal ini. Aturan main yang baru ini diharuskan menjelaskan sanksi yang jelas bagi setiap ketidakdisiplinan, seperti yang disampaikan oleh BPK. Ketiga, selain dalam aspek politik dan legal formal, perubahan dapat dimulai di tingkat mikro, seperti pengawasan langsung terhadap proses dalam proyek pemerintah, mulai dari tender, pembelanjaan, hingga pengerjaan. Dengan kata lain, pengawasan jangan hanya dilakukan terhadap laporan yang masuk.

Advertisements

RALAT

Bagi para pembaca tulisan saya berjudul “Negara Lemah” versus “Preman” dalam versi cetaknya di Opini Suara Pembaruan, saya memohon maaf karena ada kesalahan dalam pengutipan. Secara substansi tidak ada masalah.

Dalam tulisan tersebut (di Opini SP) saya tulis… ada buku menarik dari Josept Stiglitz berjudul State building….. Seharusnya pengarang buku tersebut bukan Stiglitz, namun FRANCIS FUKUYAMA. Atas kekeliruan pengutipan ini saya mohon maaf. Maklum saya hanya mengandalkan ingatan pada saat menulis tanpa melihat kembali bukunya. Hanya karena ingin merespon peristiwa monas dengan cepat.

Dalam blog ini, kekeliruan tersebut telah saya perbaiki. Harap maklum

“NEGARA LEMAH” versus “PREMAN”

Tulisan ini dimuat dalam Rubrik Opini Harian Suara Pembaruan, 03 Juni 2008

Oleh Iqrak Sulhin

Ada buku menarik dari Francis Fukuyama berjudul State building (versi Indonesianya berjudul Memperkuat Negara) tahun terbit 2006. Di dalam buku ini Fukuyama menjelaskan bagaimana positifnya korelasi antara negara yang lemah dengan munculnya sejumlah masalah sosial. Indikasi kuat atau lemahnya negara dilihat dari apa yang disebutnya sebagai state function (fungsi negara) dengan state capacity (kapasitas negara). Relasi antara keduanya akan menempatkan suatu negara dalam salah satu dari empat kuadran. Ringkasnya, negara yang kuat atau bisa dikatakan sukses adalah negara yang memiliki kapasitas yang kuat, baik dengan fungsi yang banyak maupun sedikit.

Kapasitas negara sederhananya adalah sejauh mana negara mampu menjalankan fungsinya dengan baik. Dalam konteks pembangunan sosial, kapasitas negara diperlihatkan oleh kemampuan negara memenuhi hak-hak dasar secara proporsional dengan anggaran belanja negara. Dalam konteks penegakan hukum diindikasikan dengan konsistensi negara umumnya dan aparatur penegak hukum khususnya dalam menegakkan hukum dan menciptakan kepastiannya. Untuk yang terakhir ini Fukuyama melihat munculnya terorisme sebagai indikasi lemahnya kapasitas negara dalam pencegahan kejahatan dan penegakan hukum.

Secara mengejutkan, upaya mempertahankan demokratisasi dan good governance process di Indonesia diciderai oleh tindakan “preman”, sekaligus mengindikasikan masih rendahnya kapasitas negara dalam penegakan hukum. Momen kelahiran Pancasila 1 Juni yang digunakan oleh Aliansi Kebangsaan untuk Kebebasan Beragama dan Berkeyakinan (AKKBB) untuk internalisasi nilai toleransi beragama dan kepercayaan justru diakhiri oleh kekerasan “preman” beratribut Front Pembela Islam (FPI). Seakan tidak menerima dengan aktivitas dari aliansi yang di dalamnya juga tergabung organisasi Ke-Islaman, kelompok “preman” tersebut justru melakukan pembubaran paksa dengan kekerasan dan makian.

Dapat dibayangkan apa yang akan dilakukan negara bila tindakan premanisme ini terjadi saat Orde Baru masih berkuasa. Alih-alih sampai melakukan kekerasan, keberadaan kelompok “preman” itu sendiri mungkin sudah diberangus sebelumnya. Tentu saja cara-cara yang dilakukan oleh negara versi Orde Baru tidak diharapkan lagi. Selain jauh dari cita-cita demokrasi, tindakan keras negara justru potensial menciptakan kejahatan yang lain dalam bentuk pelanggaran hak asasi manusia.

Oleh karenanya, dalam penegakan hukum, kapasitas negara yang diharapkan tentu saja tidak seperti yang diperlihatkan Orde Baru. Banyak alternatif lain dalam menciptakan order (ketertiban). Salah satu yang utama adalah kepastian dalam penegakan hukum. Dalam hal ini diperlihatkan oleh konsistensi penindakan aparatur penegak hukum terhadap segala macam tindakan melawan hukum, serta kepastian akan penjatuhan hukuman meskipun kadar dari hukuman itu tidak berat.

Dalam perkembangan filosofi penghukuman, ada anggapan bahwa hukuman yang berat akan menciptakan jera (deterrence). Seperti penjatuhan hukuman mati. Namun penelitian justru memperlihatkan bahwa kepastian penindakan dan penjatuhan hukuman-lah yang lebih potensial menciptakan jera. Meskipun hukuman yang dijatuhkan tidaklah berat. Seperti yang dipraktekkan di sejumlah negara maju bagaimana jelas dan pastinya konsekuensi hukum hanya atas perilaku membuang sampah sembarangan.

Terkait dengan apa yang telah dilakukan oleh kelompok dengan atribut FPI terhadap AKKBB, negara (dalam hal ini diwakili oleh aparatur penegak hukum) seharusnya menyadari bahwa tindakan yang dilakukan tersebut bukanlah yang pertama kali. Sebelumnya kelompok beratribut FPI ini juga sering melakukan aksi kekerasan, namun tidak ada respon yang efektif dari aparatur penegak hukum. Hingga kini publik mungkin tidak pernah mendengar adanya upaya evaluasi terhadap keberadaan organisasi masyarakat yang justru kontraproduktif terhadap ketertiban bersama.

Dalam alam demokrasi, keberadaan organisasi masyarakat justru diperlukan. Namun, ketidakkonsistenan negara dalam penegakan hukum justru membuat organisasi-organisasi tersebut menaikkan statusnya sebagai pengganti negara, dan merasa legitimate untuk melakukan kekerasan atas nama klaim kebenaran. Bila kondisi ini dibiarkan berlarut-larut tanpa ketegasan dan kepastian penegakan hukum, sangat mungkin tindakan serupa kembali terjadi di masa datang.

Oleh karenanya, beberapa hal perlu dilakukan segara untuk memperbaiki kapasitas negara dalam penegakan hukum. Pertama, untuk jangka pendek terhadap apa yang dilakukan oleh kelompok beratribut FPI tanggal 1 Juni tersebut, Kepolisian harus bertindak tegas dengan melakukan penyelidikan dan penyidikan untuk mengembalikan kewibawaan hukum yang sangat jelas dilecehkan melalui tindakan premanisme. Dengan mulai diidentifikasinya para pelaku, Kepolisian harus berani menindak secara tegas serta menyeret pelaku ke pengadilan. Hal mana ini juga didukung oleh Presiden dalam konferensi pers-nya pasca kejadian.

Kedua, Kepolisian juga harus mengusut hingga pada indikasi keterkaitan kelompok tersebut dengan FPI karena jelas atribut organisasi ini digunakan dalam tindakan kekerasan tersebut. Dalam hal ini, sebagai sebuah organisasi dengan menurut pendirinya ditujukan untuk amar ma’ruf, FPI harus berani mempertanggungjawabkan adanya anggota FPI yang terlibat dalam kekerasan tersebut. Jikapun berkilah bahwa mereka yang terlibat bukan anggota FPI, organisasi ini tetap harus menjelaskan tentang keberadaan begitu banyak aktributnya saat kejadian.

Lebih jauh dari itu, negara juga perlu melakukan evaluasi terhadap keberadaan organisasi kemasyarakatan yang cenderung bertindak dengan kekerasan. Meskipun demikian, penentuan kriteria organisasi yang kontraproduktif terhadap demokrasi ini harus dibuat secara bersama-sama. Melibatkan penilaian dari organisasi kemasyarakatan lainnya. Tidak hanya kriteria yang dibuat oleh negara karena potensial kembali pada praktek negara yang diperlihatkan oleh Orde Baru.

Ketiga, analisis terhadap gejala premanisme semacam ini tidak terlepas dari konteks yang lebih makro. Khususnya terkait dengan kebijakan kriminal oleh negara. Secara teoritis, di tengah ketidakmampuan negara dalam menyelesaikan permasalahan sosial akan selalu muncul “kekuatan alternatif”. Di satu sisi, dapat berdampak positif namun di sisi lain ada yang berpotensi negatif. Terkait dengan hal ini, secara mendasar yang perlu diperhatikan adalah konsistensi dan kepastian kebijakan dari negara. Bukan dalam bentuk pemberian hukuman sangat berat di atas kertas yang minim realisasi. Melalui konsistensi dan kepastian ini negara akan kembali meningkatkan kapasitasnya sekaligus menjadi negara yang kuat.

Masih terkait dengan hal yang ketiga, negara harus mulai mempersempit ruang gerak “kekuatan alternatif” ini dengan responsif terhadap tuntutan masyarakat. Sebagai mana banyak diketahui, sejumlah organisasi kemasyarakatan getol melakukan sweeping terhadap sejumlah masalah sosial, seperti perjudian, minuman keras, dan pelacuran. Negara, melalui Kepolisian harus mengambil kembali peran yang seharusnya dimainkan oleh mereka sesuai dengan statusnya sebagai penegak hukum. Selain itu, harus pula mulai dihilangkan kecenderungan sejumlah oknum aparat hukum untuk “mengambil keuntungan” dari masalah-masalah sosial tersebut.

Keempat, mendorong negara untuk memediasi perbedaan-perbedaan yang ada di masyarakat. Dalam hal masalah Jemaah Ahmadiyah misalnya, negara harus mampu memberikan pengertian kepada masyarakat bahwa terlepas dari klaim sesat, setiap kepercayaan atau spiritualitas harus dilindungi eksistensinya. Demikian pula dengan penjelasan bahwa kepercayaan adalah masalah yang sangat bersifat pribadi serta tidak bisa dipaksakan, terlebih lagi dengan cara-cara kekerasan.

Terakhir, elit atau tokoh yang berpengaruh dalam kelompok-kelompok yang sangat mungkin bersinggungan pasca peristiwa tersebut agar dapat menahan diri serta para anggota kelompoknya untuk kepentingan bersama.

Apakah Kejahatan Naik Seiring BBM?

Tulisan ini dimuat dalam Koran Jakarta, 02 Juni 2008.

Bicara tentang latar belakang kejahatan, terdapat asumsi umum bahwa kejahatan muncul karena faktor ekonomi. Tidak ada yang salah dengan asumsi ini meskipun dalam kenyataannya faktor ekonomi secara kriminologis lebih tepat disebut sebagai pemicu. Salah satu teori umum yang mengabstraksi kecenderungan ini adalah mekanisme adaptasi yang disampaikan oleh Robert Merton (1938). Dalam teorinya, Merton menjelaskan terkadang ada kesenjangan antara mean (cara) dan goal (tujuan) di masyarakat. Dalam mencapai sukses ekonomi atau kesejahteraan, orang sering dihadapkan dengan terbatasnya cara-cara yang legal, sehingga mekanisme adaptasi yang diambil oleh yang bersangkutan adalah cara-cara yang ilegal atau kejahatan.

Abstraksi Merton dapat dipergunakan dalam melihat kondisi Indonesia pasca pengurangan subsidi Bahan Bakar Minyak (BMM) sekarang ini. Secara objektif kenaikan BBM yang kemudian berpengaruh terhadap inflasi, telah membatasi akses sebagian masyarakat untuk kebutuhan-kebutuhan pokok karena di pihak lain pendapatan masyarakat cenderung tetap. Selain itu, masyarakat, khususnya kelompok miskin, juga diberikan pilihan-pilihan yang terbatas dalam merubah tingkat kesejahteraan. Setidaknya untuk menghadapi kenaikan harga kebutuhan pokok. Bantuan Langsung Tunai (BLT) sebagai kompensasi atas kenaikan harga BBM bukanlah solusi yang bersifat jangka panjang. Selain juga bila diukur secara objektif, BLT tidak akan cukup proporsional sebagai coping mechanism (mekanisme penyesuaian diri dalam menghadapi kondisi baru).

Di tengah kondisi ini beberapa potensi masalah sosial patut untuk mendapat perhatian. Di satu sisi beban ekonomi semakin berat, di sisi lain cara-cara legal untuk memenuhi kebutuhan hidup semakin terbatas. Demonstrasi mahasiswa yang sering berakhir rusuh secara sederhana dapat menjadi indikasi bagaimana sulitnya menyelesaikan masalah ini secara “baik-baik.

Ada beberapa alasan untuk mengatakan bahwa kebijakan kenaikan harga BBM ini potensial meningkatkan kuantitas kejahatan. Khususnya kejahatan murni bermotif ekonomi untuk bertahan hidup, bukan yang ditujukan untuk foya-foya atau tuntutan gaya hidup. Pertama, adalah setting sosial ekonomi saat kebijakan diambil. Sebelum pemerintah mengambil kebijakan menaikkan harga BBM, Indonesia umumnya, dan Jakarta khususnya sudah terlihat sebuah tren peningkatan kejahatan secara kuantitas seiring dengan tekanan ekonomi dengan terjadinya inflasi, khususnya bahan-bahan pokok. Hal ini memperlihatkan bahwa sebelumnya pun masyarakat telah mendapat tekanan cukup berat pada masyarakat. Masyarakat yang dimaksud di sini adalah mereka yang berada dalam golongan miskin dan mereka yang berada sedikit di atas “garis kemiskinan”. Kenaikan BBM menjadi momentum yang semakin memperburuk keadaan. Secara asumtif, dampak kenaikan BBM justru paling banyak dirasakan oleh yang sedikit berada di atas garis miskin tersebut.

Kedua, kebijakan menaikkan harga BBM ini tidak diiringi oleh mekanisme pemberian kompensasi yang langsung berdampak pada masyarakat miskin, dan bersifat jangka panjang. Meskipun pemerintah menjelaskan bahwa BLT adalah cara agar “subsidi BBM” yang selama ini dianggap lebih banyak dinikmati oleh mereka yang bermobil dapat langsung dinikmati oleh masyarakat miskin. Namun sama halnya dengan pemberian BLT tahun 2005, banyak yang seharusnya berhak namun tidak mendapatkan BLT hanya karena masalah administratif. Hal mana juga terjadi pada pemberian BLT tahun ini. Salah satunya disebabkan oleh data yang dipergunakan sebagai dasar untuk menentukan penerima BLT nyaris sama dengan tahun 2005. Masalah ini dapat dianggap sebagai pembebanan kelalaian pemerintah kepada masyarakat.

Masih terkait dengan alasan kedua, dalam konteks makro, alih-alih berkomitmen dan merealisasikan upaya penciptaan kesejahteraan yang sudah menjadi kewajibannya, dalam kenyataannya pemerintah belum sepenuhnya mampu memberikan layanan-layanan publik dasar bagi masyarakat, jauh sebelum kebijakan kenaikan BBM dilakukan. Seperti akses terhadap pangan, air bersih, kesehatan dan pendidikan. Oleh karenanya, publik dapat saja meragukan kemampuan pemerintah dalam menjalankan program-program kompensasi lainnya (selain BLT) dari dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang dapat dihemat dengan pengurangan subsidi BBM. Dengan kata lain hanya berhenti sebatas wacana karena ke depannya pemerintah dapat saja berargumen ada kebijakan lain yang lebih penting.

Ketiga, lebih bersifat psikologis. Di tengah himpitan ekonomi dan terbatasnya askes kepada kesejahteraan, masyarakat masih dihadapkan oleh tindakan penyimpangan dan penyalahgunaan kekuasaan yang dilakukan oleh aparatur negara atau pejabat publik lainnya. Sebut saja bagaimana polisi berhadapan dengan demonstrasi mahasiswa. Terlepas dari “provokasi” yang sudah menjadi kebiasaan mahasiswa dalam demonstrasi, atas alasan apapun polisi seharusnya tidak melakukan tindakan-tindakan brutal dengan menyerang mahasiwa dan merusak kampus Universitas Nasional, Pasar Minggu. Demikian pula dengan individual governmental white collar crime yang terkesan sudah mendarah daging dalam institusi seperti Bea Cukai. Ditambah lagi dengan perbuatan tidak bermoral yang dilakukan anggota DPR yang notabene “wakil rakyat”.

Di tengah hilangnya harapan besar terhadap polisi yang memang berstatus sebagai “alat negara”, namun bersahabat dengan rakyat, atau terhadap wakil rakyat yang seharusnya memperjuangkan aspirasi, masyarakat akan menilai dirinya tidak lagi diurus, dilindungi atau diayomi oleh negara. Pada akhirnya, kondisi seperti ini potensial menciptakan “pembangkangan sipil”. Meningkatnya kejahatan akan menjadi indikator utama gejala ini.

Tulisan ini memang masih bersifat asumtif dalam memandang tren kejahatan pasca kenaikan BBM. Namun demikian, sebagaimana disinggung sebelumnya, tren kejahatan bermotif ekonomi sebelum kenaikan BBM justru telah memperlihatkan peningkatan, baik kuantitas maupun kualitas. Oleh karenanya, belajar dari pengalaman, semakin terbatasnya akses terhadap cara-cara legal untuk bertahan hidup pasca kenaikan harga BBM ini bukan tidak mungkin mengekskalasi peningkatan yang sudah terjadi sebelumnya.

Kebijakan pemerintah yang melulu didasarkan atas pertimbangan murni ekonomi, dan cenderung menihilkan aspek-aspek sosial dan psikologis, dalam pandangan kriminologi belum mempertimbangkan aspek fasilitasi untuk mencegah kejahatan. Kejahatan bermotif ekonomi untuk bertahan hidup ini secara makro dapat diminimalisir bila negara memberikan akses yang cukup bagi masyarakat untuk mencapai kesejahteraan. Sekurang-kurangnya dengan terpenuhinya pelayanan publik pokok, khususnya bahan pangan, pendidikan dan kesehatan.